为全面落实草原生态保护补助奖励政策，中央和省市一致要求要按照“权属明确、管理规范、承包到户、长期不变”的原则，切实做好草原规范化承包工作。但草原规范化承包工作是一项涉及面广，工作量大、政策性很强的工作，直接关系到国家草原生态保护补助奖励政策的贯彻落实、农牧民收入增加以及草原生态保护建设和草原畜牧业的稳步发展。因此，规范草原家庭承包制与规范土地家庭承包制具有同等重要的意义。瓜州县是典型的半农半牧县，但由于半农半牧区的草原不同于牧区草原，到目前为止，还没有一个可以借鉴的成熟模式供我们参考，所以，如何进一步规范瓜州县草原家庭承包工作，是摆在我们面前的一项紧迫任务。
一、瓜州县草原承包现状
，瓜州县根据退牧还草工程项目建设要求，对全县可利用草原进行了第一轮承包到户，承包草原面积650万亩，占草原总面积的20.8%，参与承包草原的农牧户13956户，占全县农牧户25807户的54%，签订《草原承包合同》13956份。同时，给草原承包户核发了由县政府统一制定的《草原承包经营权证书》。全县第一轮草原承包到户工作，对草原生态保护建设起到了一定的积极作用，为退牧还草工程顺利实施奠定了工作基础。但从总体来看，由于草原权属不清、使用流转不规范、经营机制不活、管理责任不落实，乱垦、乱占、滥牧现象突出，导致草原退化现象日趋严重，草原资源大量减少。草原承包工作还存在草原生态保护建设责权、义务和利益不相符，合同内容不完善、经营权证书不规范，四至界限不清楚，档案资料不健全和合同、证书遗失较多等问题。还有相当一部分农牧户，因各种原因当时没有承包上草原。这些问题将严重影响草原的可持续利用和草原生态保护补助奖励政策的顺利落实。规范草原家庭承包制，必将进一步发挥农牧民的主体作用，调动农牧民保护、建设和合理利用草原的积极性。对于全面落实草原生态保护补助奖励机制政策，促进草原生态保护建设和社会经济发展，实现草原资源可持续利用具有十分重要的意义。
二、草原家庭承包制面临的困境
从严格意义来讲，瓜州县第一轮草原承包不是真正意义上的承包责任制，而是将草场一分了之而形成的伪承包责任制。因为，草原承包户尤其是草原承包大户，在得到国家给予的退牧还草补助（修圈物资、牛羊、牧草加工机械及饲料等）后，并没有履行保护草原和建设草原的义务，而是一如既往地在草原上放牧，使禁牧、休牧措施难以落实。实行这样的承包责任制以后，没有围栏的天然草原比实行承包责任制之前还要公地化。由于农牧民并不清楚自己的承包草原在那一地那一块，农牧民不可能进行投资，掠夺式放牧经营成为他们的必然选择（尤其是养殖大户）。更为严重的是，如果按照《草原法》的规定，由于草原退化而惩罚承包者的时候，会发现在绝大多数情况下这是不可行的，因为并不是只有承包者在利用这些草场。如何实现草原承包上的权、责、利一致对等，确保中央草原生态保护补助奖励政策落实有效，构建草原增绿、牧业增效、牧民增收的共赢局面，实现草原人与自然、经济社会与生态环境协调发展是我们目前面临的现实问题。
三、对进一步规范草原家庭承包制的探讨
由于草原和农田存在本质性的区别，所以，草原承包有其不同于农田承包的特点。农田由于四至界限容易划分，所有权和使用权（以下称“两权”）清晰，承包到户以后，就可以将农田的经营收益权转移到农户手里。而草原却完全不同，由于草原具有“公地”特征，只要在放牧的情况下，没有围栏的草场不仅其经营收益权无法得到保证，而且成为具有排他性低和竞争性强的典型公地，是共享性资源。在许多情况下不能完全依靠界定所有权和使用权来解决问题，这不仅是因为界定“两权”的成本很高，而且在许多情况下也是不可能的，例如，水源限制、牧道限制、草原类型、等级、林草界限等使四至界限到户、围栏到户并不一定可行。很明显，如果局限于“两权”的角度来探讨草原家庭承包制经营制只能是个死结，规范草原家庭承包制经营制不可行，不推行又会导致更大的问题。所以，应从公共治理的角度探讨如何进一步规范草原家庭承包制经营制。
（一）草原以家庭为单位承包，但不应以家庭为单位来利用
无论从法律规定还是从制度成本来看，草原承包不能离开以家庭为基本单位的承包责任制。土地家庭承包制是中国农民自发形成的制度变革，从1956年开始出现包产到户到1983年1月，中共中央在《当前农村经济政策的若干问题决定》中，肯定包干到户是符合社会主义性质的制度，并正式定名为家庭联产承包责任制。实践证明，家庭承包制可以明确农业生产者的收益权，是产权较为清晰、交易成本较低的分权方式。但是，家庭承包制并不需要一定以家庭为单位来经营土地。由家庭承包制而产生的土地细碎化、规模不经济等问题近年来越来越突出。实际上，草原家庭承包制主要是解决利益分配问题，并不需要以户为单位来分割利用草原。所以，草原可以以家庭为单位来界定责、权、利，但是，不一定要以家庭为单位来利用。结合落实草原生态保护补助奖励政策，对面积较小、零散分布的草原，可以采取以组为联户单元进行联户承包，在承包合同中明确每个联户成员的具体权益和责任，即“账面到户、分户发钱”。
（二）明晰草原所有权和使用权
以明晰农村各类经济主体的财产关系为内容的产权制度改革，是建立农村基本经济制度的首要任务，也是其他制度变革的基础条件。就草原管理体制而言，所有权和使用权是草原家庭承包责任制的基础，必须首先明晰草原所有权和使用权。按照《草原法》规定，草原属于国家所有，国家所有的草原，可以依法确定给集体经济组织使用。所以，在搞好基本草原划定工作的基础上，由县级人民政府给村集体经济组织确定草原使用权，是进一步确定草原承包经营权的基础。
果草原“两权”不清，禁牧、草畜平衡管理等其它措施都会产生经济激励扭曲的问题。
草原承包责任制应尽量减少外部性，将草场的权、责、利高度明确和统一，因此，草原真正承包到户的特征是：已经承包的草原，不存在承包人不认可的经常性的直接经济利益受益者。只有在真正实施草原承包责任制的基础上，通过完善相关法律法规来切实保障承包者的合法权益，切实落实承包者的责任和义务，才能保证中央草原生态保护补助奖励政策落实有效，实现草原增绿、牧业增效、牧民增收的共赢局面。
（三）维护“两权”排他性的责任应主要由政府和管理部门承担
在瓜州县放牧利用的草原上，象农田一样做到界限分明，是有很大困难的，也不仅科学，因此，草原和农田的最大区别是维护“两权”排他性的成本非常高，常常是普通农牧民力所不及的重任。如果忽略这种不可行性，甚至干脆将维权排他性的责任全部推给农牧民，那么，家庭承包制对贫困农牧民特别是无畜户而言就是不公平的。因此，必须由政府来主要承担维护“两权”排他性的责任，以确保草原承包制对每个农牧民都是平等的。
维护“两权”排他性可以采取两类措施：第一，依靠完善配套的法律法规来维护，例如，可以制定重罚法规来减少在他人承包草场上的偷牧行为。特别是由于中国广大牧区生活贫困，政府管理能力孱弱，必须依靠完善的法律法规来保障这次中国草原地区土地产权初始配置的顺利开展。第二，可以采取灵活的制度安排，以减少产权排他性的成本（具体措施详见下文）。
（四）应采取灵活多样的草原治理措施
如果能够意识到沙尘暴治理也是共享性公共品问题（Hansen et a1.，），那么，对草地资源的管理就必须坚持公共治理的理念，通过实行家庭承包制等产权制度改革是不可能将草地资源转变为非公共品的。所以，对草原这样的公共品而言，从各国的发展经验和目前国际理论界的观点看，应采取多样的管理体制和措施，这也是目前比较公认的公共品管理范式（Ostrom et a1.，1999）。
对于中国的草原治理，应该是在完成草原的产权初始配置的基础上，在法律法规的保证下，由牧户自己采取各种灵活的方式来共同放牧，以减少排他性的成本和维持畜牧业的规模效益。例如，放牧场围栏到户，既不科学也不可能，完全可以在每户草原的责、权、利清楚的基础上采用联户共同放牧的机制。约束机制多种多样，可以由联户共同达成一个单位面积载畜量标准，每户根据自己所承包草原的面积限定牲畜数量；或者对联户的每头牲畜征收放牧费用，然后将放牧费用收入按照每户承包的草原面积平分，等等，这些都可以有效地降低排他性成本。实践证明，合作经营或联户经营也是目前在不同地区、不同条件下可以实行的一种较好的经营形式（敖仁其，2001）。为了达成联户放牧，政府可以提供一定的补贴，例如，资助联户将其承包草场围封。
但是，无论如何，灵活的制度安排的首要条件是政府切实保证牧户独占自己承包草场的收益权。如果没有这个前提，牲畜数目较多的大户就可以免费使用其他人的草场，这样，大户是不会愿意合作经营的，即使合作经营，所达成的租赁协议价格也很低。仅仅为了合作经营而强迫牧户达成所谓的灵活的制度安排，是欠公平的。
四、结论
第一，由于草原是具有公共品特征的共享性公共资源，目前草原地区实施的草原家庭承包制制存在许多弊病，实行以后没有解决反而是恶化了草原的“公地的悲剧”问题。
第二，草原地区的家庭承包制制应注重明确和统一牧户对承包草场的权、责、利。本文认为，成功的草原家庭承包制制的标志是：已经承包的草地不存在承包人不认可的经常性的直接经济利益受益者。农田和草场存在根本性的区别，因此，在草原地区实行家庭承包制制必须由政府和管理部门主要承担维护产权排他性的责任。
第三，草原地区的家庭承包制制与农区的家庭承包制制应在制度上有所不同，即应以家庭为单位承包，但不应鼓励以家庭为单位来利用草场。在政府切实保障完成草原的产权初始配置，保证牧户独占自己承包草场的收益权的基础上，应鼓励牧户采取灵活多样的合作经营来共同治理草场。
