【裁判要点】
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
【基本案情】
上诉人（原审被告）儋州市人民政府，住所地儋州市那大镇中兴大道。
法定代表人朱洪武，市长。
委托诉讼代理人许月虹，儋州市自然资源和规划局工作人员。
委托诉讼代理人符定福，海南为先律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）儋州市二轻陶器厂，住所地儋州市那大镇人民西路。
法定代表人朱俊峰，该厂厂长。
委托诉讼代理人程赟，海南京园律师事务所律师。
委托诉讼代理人喻学林，海南京园律师事务所律师。
上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）因其与被上诉人儋州市二轻陶器厂（以下简称陶器厂）土地管理行政处罚一案，不服海南省第二中级人民法院（）琼97行初134号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：12月30日，儋州市政府对陶器厂作出了儋府[]100号《无偿收回儋州市二轻陶器厂33590平方米国有建设用地使用权的决定》（以下简称100号《收地决定》），该决定书载明：“经调查核实，你单位于4月8日通过划拨方式取得位于儋州市××镇平方米（折合50.385亩）的土地使用权，土地证号：儋国用（）第1**号；土地用途为陶器厂用地；规定动工时间为4月8日。现该宗土地未按规定时间动工开发满二年，构成闲置土地，且属用地单位自身原因造成土地闲置。根据《闲置土地处置办法》（国土资源令第53号）第十四条第（二）项和《海南省闲置土地认定和处置规定》（省人民政府令第247号）第二十九条的规定，决定无偿收回你单位儋国用（）第107号《国有土地使用证》33590平方米（折合50.385亩）土地使用权。限你单位自本决定书送达之日起30日内，到儋州市国土资源局办理国有建设用地使用权注销登记手续，交回儋国用（）第107号《国有土地使用证》。逾期不履行相关义务的，儋州市国土资源局将予以公告注销该宗地国有建设用地使用权登记和《国有土地使用证》。”并告知对该决定不服的，可依法提起行政复议或行政诉讼。
陶器厂不服儋州市政府作出的100号《收地决定》，向原审法院起诉，请求撤销100号《收地决定》。
【一审查明事实】
原审查明，陶器厂系儋州市二轻总公司下属的集体企业。1994年，陶器厂根据儋州市土地管理局《关于市二轻陶器厂搬迁征用地的请示》及儋州市政府《关于市二轻陶器厂搬迁征用地的批复》，按照以地换地的原则，征收并划拨儋州市那大镇人民西路那大糖厂西侧50.36亩土地以置换陶器厂的原厂址用地。儋州市政府于1998年4月给陶器厂颁发了22775平方米的儋国土（那大）第5787号《国有土地使用证》。4月8日，儋州市政府经重新测量后给陶器厂颁发了儋国用（）第107号《国有土地使用证》，该证载明，土地使用权人：陶器厂，坐落：儋州市那大镇人民西路，地类（用途）：陶器厂用地，使用权类型：划拨，使用权面积：33590平方米。陶器厂搬迁到置换的土地后,在该地上进行了填土方等“三通一平”工程，后续进行了建设办公楼、厂房、铺面、围墙等固定资产建设及烟花爆竹生产经营活动。上半年，陶器厂停止生产，为解决职工社保、安置等问题，陶器厂于经职代会讨论通过改制方案，将涉案土地通过职工大会决议处置转让给本厂职工朱俊锋，并经主管部门儋州市二轻总公司同意与朱俊锋签订《土地转让协议书》，但未办理涉案土地使用权变更登记手续。3月26日，陶器厂经儋州市住房与房产管理局以儋房字[]41号文件批复，同意利用涉案土地建设特困职工集资住宅楼，该批复并抄报周诗铜副市长，抄送市改革和发展计划局、建设局、财政局、地税局。陶器厂接到批复后，委托华磊建筑公司编制报建方案，于度12月9日向儋州市住建部门申请规划报建审批，市住建部门告知陶器厂因儋州市城西片区处于控制性详细规划调整阶段，暂不办理陶器厂的报建规划手续。，儋州市城西片区控制性详细规划将陶器厂用地规划为商住用地，陶器厂于12月5日再次向儋州市住建部门申请规划报建审批，儋州市住建部门以规划需变更用地性质问题未予批准。以后，陶器厂多次向儋州市政府及相关职能部门请求解决职工住房问题，儋州市政府及相关职能部门仍以存在上述问题为由未予审批。10月10日，陶器厂向儋州市国土局申请按照儋州市城西片区控制性详细规划变更土地用途，但儋州市国土局及儋州市政府未予准许。儋州市国土局于4月5日作出闲置土地调查通知书并开展调查，根据调查结果于8月7日作出《闲置土地认定书》及《听证权利告知书》，根据陶器厂的申请，儋州市国土局于9月12日进行听证后，于2月4日召开儋州市政府专题会议，审议包括陶器厂涉案土地在内的53宗存量国有建设用地处置方案。12月30日，儋州市政府作出100号《收地决定》。
原审另查明，儋州市政府作出的100号《收地决定》中，并未载明陶器厂违反法律、法规或者规章的具体事实是如何认定的，也未列明其认定涉案土地构成闲置土地的相关证据。
【一审判决】
原审认为，关于儋州市政府作出的100号《收地决定》认定事实是否清楚的问题。儋州市政府认定涉案土地为闲置土地，且属用地单位自身原因所致，但根据本案审理查明的事实，陶器厂取得涉案土地使用权后，已在涉案土地上建设了办公楼、铺面及厂房等固定资产，并已对涉案土地进行了填土方等三通一平工程，且陶器厂在其企业改制的过程中，拟对涉案土地进行处置，并已报儋州市政府有关部门审批，拟建设特困职工集资住宅楼，该项目3月26日已经儋州市住房与房产管理局以儋房字[]41号文件批复同意，其项目用地以前由于规划的原因儋州市政府相关部门未予审批，以后，儋州市城西片区控制性详细规划将陶器厂用地规划为商住用地，陶器厂拟建设特困职工集资住宅楼项目与该规划用地相符合，儋州市政府及其相关部门在此情况下仍未对陶器厂规划报建申请予以批准，导致陶器厂申请的项目无法动工建设，涉案土地闲置的原因并非陶器厂。据上述事实，儋州市政府作出的100号《收地决定》认定涉案土地规定动工时间为4月8日，陶器厂未按规定时间动工满两年，构成闲置土地，且属用地单位自身原因造成土地闲置，显然与涉案土地地表建筑物及陶器厂对其开发建设的实际情况不符，其认定事实不清。其次，根据《闲置土地处置办法》第十六条第（二）项的规定，《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括违反法律、法规或者规章的事实和证据，儋州市政府作出的100号《收地决定》既未载明陶器厂违反法律、法规或者规章的具体事实是如何认定的，又未载明陶器厂对涉案土地闲置的时间法律是如何规定、如何计算及如何认定的，也未列明其认定涉案土地构成闲置土地的相关证据及根据该证据如何认定闲置土地的，因此，其认定事实的主要证据不足。
关于儋州市政府作出的100号《收地决定》程序是否合法的问题。儋州市政府在作出100号《收地决定》过程中，已依照《闲置土地处置办法》和《海南省闲置土地认定和处置规定》的相关规定，履行了调查通知、调查、闲置土地认定、告知听证权利、听证和作出收地决定等程序，其程序合法。
关于儋州市政府作出的100号《收地决定》适用法律和决定结果是否正确的问题。儋州市政府根据其查明的事实认定涉案土地闲置的原因在于陶器厂，依照《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项和《海南省闲置土地认定与处置规定》第二十九条的规定作出100号《收地决定》，但根据审理查明的事实，涉案土地尚有陶器厂建设的办公楼、铺面等设施，并非闲置土地。该土地未完全开发利用的原因亦在于儋州市政府而非陶器厂，儋州市政府在此情况下应适用《闲置土地处置办法》第八条属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的规定，依照该办法第十二条和第十三条的规定对涉案土地进行处置，不应当无偿收回涉案国有土地使用权。因此，儋州市政府依照《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项和《海南省闲置土地认定与处置规定》第二十九条的规定作出100号《收地决定》，显然适用法律及决定结果错误。
此外，根据行政法的行政比例原则，行政机关实施行政行为，应当兼顾行政目标的实现和保护相对人的合法权益，如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应当被限制在尽可能小的范围和限度内。本案中，陶器厂作为被改制的集体所有制企业，根据其已经上级批准的企业改制职工安置方案，涉案土地是其安置职工最重要的资产，儋州市政府在陶器厂未解决改制企业职工安置的情况下，迳行作出100号《收地决定》，无偿收回涉案土地使用权，显然没有兼顾到行政目标的实现和保护相对人的合法权益协调一致，违反了依法行政应遵循的比例原则。
综上所述，儋州市政府作出的100号《收地决定》证据不足，认定事实不清，违反比例原则，适用法律及处理结果有误，依法应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三、六项的规定，判决撤销儋州市政府作出的100号《收地决定》。案件受理费50元，由儋州市政府负担。
【上诉请求与答辩】
上诉人儋州市政府上诉称，一、原审判决认定儋州市政府作出的100号《收地决定》认定事实不清，主要证据不足，是错误的。1998年4月，儋州市政府给陶器厂颁发了儋国土（那大）第5787号《国有土地使用证》，土地使用权面积22775平方米，土地用途为工业用地。4月8日，经完善相关用地手续并重新测量，儋州市政府给陶器厂颁发了儋国用（）第107号《国有土地使用证》，土地使用权面积33590平方米。陶器厂取得该宗土地后，仅进行“三通一平”，建设了一栋办公楼、部分简易厂房及临时铺面。依据《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条“本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期”的规定，陶器厂该宗土地规定的动工开发日期应为该公司取得土地使用权证之日起一年，即4月8日。4月12日，儋州市国土资源局依法对该宗土地开展闲置土地调查，经调查核实，该宗土地至今尚未开发建设。根据《闲置土地处置办法》第二条“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条第一项“本规定所称闲置土地，是指具有下列情形之一的国有建设用地：（一）超过动工开发日期满1年未动工开发的”之规定，陶器厂该宗土地已经超过规定的动工开发日期满一年未动工开发，构成闲置土地。虽然儋州市政府作出的100号《收地决定》中，没有载明陶器厂违反法律、法规或者规章的具体事实系如何认定，也未列明认定涉案土地构成闲置的相关证据，但陶器厂提起本案诉讼后，儋州市政府已经向法院提交了《闲置土地外业调查表》及现场照片等认定涉案土地属闲置土地的相关证据，并在答辩状中明确了认定涉案土地属闲置土地的相关法律依据。儋州市政府提交的相关证据足以证明儋州市政府作出的100号《收地决定》认定事实清楚，证据确凿充分。
二、原审判决认定儋州市政府作出的100号《收地决定》适用法律和决定结果错误，也是错误的。《闲置土地处置办法》第十四条第二款规定：“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条规定：“非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，具有下列情形之一的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权：（一）超过动工开发日期满2年未动工开发的；（二）超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%的；（三）法律、法规规定的其他情形。”陶器厂4月8日取得涉案土地《国有土地使用证》后，没有按照《儋州市人民政府官员市二轻陶器厂搬迁用地的批复》规定，超过两年没有动工开发建设，而且系陶器厂自身原因造成土地闲置。因此，儋州市政府作出的100号《收地决定》适用法律和决定结果是正确的。原审判决认定涉案土地未完全开发利用的原因在于儋州市政府而非陶器厂，不符合事实。
综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审判决，改判驳回陶器厂的诉讼请求。
【上诉答辩】
被上诉人陶器厂辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，二审法院应当依法予以维持。一、儋州市政府作出的100号《收地决定》认定事实不清，主要证据不足。（一）儋州市政府上诉称4月8日为陶器厂土地的动工开发日，没有事实和法律上的说服力。虽然《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条对动工开发日期进行了明确规定，但就本案来讲，“动工日”应当以政府为陶器厂完成规划报建起计算，但12月9日陶器厂申请报规报建时，儋州市住建部门向陶器厂明确答复涉案土地处于控规调整阶段，至今无法办理报规报建，故涉案宗地规划调整的政府原因阻却了动工开发日期的正常起算。（二）涉案土地位于儋州市城西片区，正处于控制性详细规划调整阶段，因规划调整无法按期开发建设，该情形按照《闲置土地处置办法》第八条第三项“因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的”，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的规定，应依照该办法第十二条和第十三条的规定处置，而不是采取无偿收回方式处置，儋州市政府作出的100号《收地决定》存在适用法律错误。陶器厂取得土地证后分别在12月9日、12月5日、以后多次请求项目报规报建，受到涉案宗地规划调整及政府职能部门不作为等影响一直无法进行项目开发建设，由此可见陶器厂一直以来都是积极主动申请报建，不存在主观上故意闲置怠于开发，儋州市政府称陶器厂自身原因导致土地闲置明显不符合事实和法律规定。（三）涉案土地并非闲置土地，儋州市政府作出的100号《收地决定》认定涉案土地为闲置土地属于认定事实不清，并且导致该土地未完成开发建设的原因也是儋州市政府。陶器厂取得涉案土地后，已经在涉案土地上建设了办公楼、铺面及厂房等固定资产，并已对涉案土地进行了填土方等三通一平工程。陶器厂在其企业改制的过程中，拟对涉案土地进行处置，并已报儋州市政府有关部门审批，拟建设特困职工集资住宅楼，该项目3月26日已经儋州市住房与房产管理局以儋房字[]41号文件批复同意，其项目用地以前由于规划的原因儋州市政府相关部门未予审批，以后因控规调整儋州市政府仍无法为陶器厂办理报规报建，导致陶器厂无法继续开发建设。（四）儋州市政府作出的100号《收地决定》违反《闲置土地处置办法》第十六条第二项的规定，认定事实的主要证据不足，应予以撤销。
二、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，在判决时援引行政法的比例原则更彰显了判决结果的公平正义，维护了陶器厂需要安置大量职工的权益，体现了司法为民理念，应予维持。
本案各方当事人在一审程序中向法院提供的证据材料均随卷移送本院，本院经审查核实，对原审判决定案证据的效力予以确认。
【二审查明事实】
二审查明，1994年10月10日，儋州市政府作出儋府函[1994]233号《关于市二轻陶器厂搬迁用地的批复》，该批复载明：“一、同意征用那大红旗管理区新居村集体耕地50.36亩（其中水田23.57亩）。按以地换地的原则，划拨给市二轻陶器厂（用地单位，下同）作为该厂的搬迁用地。使用期限为50年，建设年限为2年。二、征地的各项补偿同意按双方签订的《国家建设征用土地协议书》执行。三、用地单位要按规定使用土地，不得随意改变用地性质。”该批复抄送市二轻总公司、陶器厂等单位。上半年陶器厂关闭，停止生产，现大部分涉案土地出租给他人使用。
二审查明的其他事实与原审认定的事实一致。
【二审判决】
本院认为，土地资源是宝贵的不可再生资源，因此我国土地管理法律制度要求十分珍惜、合理利用土地，促进社会经济的可持续发展。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案被诉行政行为是儋州市市政府于12月30日对陶器厂作出的100号《收地决定》，决定无偿收回陶器厂33590平方米（折合50.385亩）国有土地使用权的行政行为，本院依法就该行政行为的合法性进行审查。
一、关于涉案宗地是否属于闲置土地的问题。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条规定：“本规定所称闲置土地，是指具有下列情形之一的国有建设用地：（一）超过动工开发日期满1年未动工开发的；（二）超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%的；（三）已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的；（四）法律、法规规定的其他情形。”本案中，根据本案查明的事实，陶器厂1998年4月取得儋国土（那大）第5787号《国有土地使用证》，土地使用权面积22775平方米，土地用途为工业用地。4月8日，经完善相关用地手续并重新测量后，儋州市政府给陶器厂颁发了儋国用（）第107号《国有土地使用证》，土地使用权面积33590平方米，土地用途明确为陶器厂用地。在换发新证时，儋州市政府并未作出新的划拨文件，且在儋州市政府换发新证前，陶器厂已经在涉案土地上进行了填土方等“三通一平”工程，后续进行了建设办公楼、厂房、铺面等，并开展了生产经营活动，故涉案宗地并非未动工开发的土地。儋州市政府作出的100号《收地决定》，简单认定陶器厂4月8日取得涉案土地使用权，规定动工开发日期为4月8日，并进一步认定涉案宗地未按规定时间动工开发满两年，构成闲置土地，属认定事实主要证据不足。
二、关于儋州市政府作出的100号《收地决定》适用法律是否正确的问题。如前所述，涉案宗地并非未动工开发的土地，本案中，儋州市政府及其土地主管部门未查明涉案宗地的开发建设面积或者已投资额等主要事实，以《闲置土地处置办法》第十四条第二项“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：......（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人”和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条“非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，具有下列情形之一的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权：（一）超过动工开发日期满2年未动工开发的；（二）超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额25%的；（三）法律、法规规定的其他情形”的规定为据，直接作出100号《收地决定》，属适用法律错误。
另外，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”1994年10月10日，儋州市政府作出的儋府函[1994]233号《关于市二轻陶器厂搬迁用地的批复》中，明确规定“用地单位要按规定使用土地，不得随意改变用地性质”，上半年陶器厂关闭，停止生产，现大部分土地出租给他人使用，如符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定的情形，儋州市政府可以对涉案宗地依法进行处理。
综上，儋州市政府作出的100号《收地决定》，认定事实主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。儋州市政府的上诉请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人儋州市人民政府负担。
本判决为终审判决。
案号：（）琼行终278号
合议庭成员：赵敬义 吴天月 吴剑萍
【闲置土地】指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定 规定的动工开...
