□ 杨兴田黄曦
农村集体产权制度改革是明晰农村资产权利归属，赋予农民更多财产权利，完善各项权能的一项农村制度变革。目的就是要盘活经营性资产，管好公益性资产，利用好资源性资产，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济经营新机制。
一、深化农村集体产权制度改革的政策背景
深化农村集体产权制度改革是对现有农村社会关系的调整激发农业农村发展力的重大举措，是增加农民收入的重要渠道。党的十八届三中全会提出，要保障农村集体经济组织成员权利，积极发展股份合作社，赋于农民对集体股份占有收益，有偿退出或抵押、担保、继承。中央一号文件再次明确指出，要推进农村集体产权制度改革，探索农村集体所有制实现形式，创新农村集体运行机制。在各级党委政府的高度重视下，我市早在，在肖台社区开展了农村集体产权制度改革试点工作，为全面深化农村集体产权制度改革奠定了一定基础。近几年在市委、市政府的强力推动下，农村集体产权制度改革正稳步推进、有序展开。此项工作虽取得了一定成效，但也不难发现在当前农村集体产权制度改革中仍存在着许多阻碍，有待深入调查研究，并提出破解之策。
二、安陆市农村资产分布状况
从农村经济统计年报可看出农村资产分布：（一）从集体产权形式统计。全市各类固定资产总值33844.9万元，土地资源8883.35万亩，林木资源28.23万亩，水面资源12.79万亩，矿产资源10086.45亿吨，其它资源9.8万亩，短期投资105万元，应收款项9431.7万元，存货845.5万元。（二）从集体产权性能统计。1、经营性资产：村办企业资产1621.98万元，机电设备9971.17万元，流动资产16839.53万元。2、公益性资产：灌溉设施2174.79万元；公共基础建设9103.86万元；教育、卫生及其它社会福利设施10033.64万元。3、资源性资产：耕地47.39万亩，旱地8.6万亩，宅基地14.22万亩，四荒资源9.9万亩，公益性事业用地2.4万亩，林木28.23万元，水面12.79万亩，矿产资源1.01万亩，其它资源9.8万亩。
三、当前农村资产管理及改革过程中存在的问题
安陆市农村资产管理改革，起步较早，在市委、市政府的强力推动下，取得了一定实效，但农村集体资产管理及改革中依然存在许多不容忽视的问题，亟待研究加以化解。
1、产权归属不清晰。如村四荒资源，国家法律明确规定属村集体经济组织所有，但农民认为谁开荒谁种，谁就享有承包经营权。村集体机动地，大部分被农户长期占有，有的村办企业私不私、公不公，很难确定其产权归属，以及村机械设施、电力设施，投资形成的资产，其所有权一部分为农户，很难界定其产权归属关系。
2、权责不明确。主要表现为村集体经济组织与村两委班子职权混合，村集体经济组织有名无实，在集体经济资产运营、管理、收益、分配中，却以村“两委”代替，同时还承担着本应由村“两委”管理的行政事务、社会管理职责，这样导致谁也没有责任，谁也不负责任，致使村集体各类资产、资源管理缺失，流失严重。
3、法律政策不明确。在实践中，一是村集体经济主体法人地位无法律保障，有法律地位无法人地位，在村集体经济活动中，不受法律保护。全市以村为单位，383个村，没有一个集体经济组织在工商进行注册登记。在农村集体产权改革中，涉及许多需要明确政策指导改革，如农村集体成员资格认定问题，这关系到股权配置及股本分红问题，在工业化、中小城镇化高速发展时期，人口大量迁移、流动，在中小城市、在“三村”（城中村、城郊村、园中村）住居，推进“三村”农村集体产权改革就是确认那些人口享有村集体经济组织成员资格，是以户口所在地，还是以历史、贡献量确定，无明确政策依据。这在实际操作过程中容易产生纠纷，影响稳定，不利于成员利益的保护。再如，在股权设置上，设不设集体股，或设集体股与个人股，其比例多大，设集体股或所占比例过大，挤占其成员既得利益，不设集体股只设个人股，那么集体经济组织发展壮大难以保障，这也需政策支持，便于实际操作。
4、保护不严格。农村集体资产、资源监管混乱，在少数地方失控，不经过民主程序，公开招投标形式，由少数村干部操作，低价处置，致使集体利益受损，农民得不到集体资产、资源收益权利，农民非常不满，要求改革愿望迫切。对已有生产基础设施管护不严，责任不明确，致使集体资产、资源闲置浪费严重，不利于农村经济发展，不利于农民持续增收。
5、认识不到位。当前，深化农村集体产权制度改革阻碍较大，认识不到位，重视不够，承担改革工作部门权责不配套，力量有限。有的认为改革难度大、风险大、责任大，不改革，谁也不会追究责任； 有的认为剥夺了少数人权利和既得利益， 增加了农民集体成员的享有权、参与权、知情权、监督权，不愿改革，对改革置之不理； 有的认为改革要付出很大成本，没有经费作保障，影响工作人员的积极性，滞缓改革推进。在实际工作中，各级政府对此项改革不重视、不支持的主要原因是怕给政府招商引进办企业征地增加困难，一旦将土地资源纳入农村集体产权改革范畴，广大农民变股民、征地不由村“两委”说了算，而由全体股民及其股民代表大会说了算，带来征地难、征地贵、手续繁杂等问题。农村集体产权制度改革不是一个部门能够推动的，必须是政府主导、各相关部门参与，形成分工协作的工作合力，才能把农村集体制度深化改革推向深入。
四、推进农村资产产权制度改革的对策建议
（一）政策制定层面
为了切实有效地加快农村产权制度改革，在政策制定层面，中央及省级政府应加快立法，明确政策，加强对农村产权制度改革工作的指导。
1、加快立法。启动推村农村集体经济组织立法程序，尽快出台农村集体经济组织法，赋于农村集体组织的法人地位，明确其组织形式，职能定位和管理办法，为深化农村集体产权制度改革提供法律支持。在法律出台过渡期内，以政府令或地方条例等形式解决农村集体经济组织法人地位的问题。
2、做好顶层设计，合理界定相关政策。一是在成员资格界定、股权设置、股权流转、继承等问题上作出明确政策界线、统一政策、统一口径，便于操作，规避风险，保持改革发展稳定。二是落实税费减免政策，对改制后新型集体经济组织给与一定的税收扶持，使其规范、发展、壮大。
3、加强宏观指导。中央、省要有专门领导协调机构，成立高规格工作领导小组，研究政策，推广经验作法，协调沟通。把深化农村产权制度改革纳入各级党委政府重要工作内容部署安排，加大督查问责力度，力争改革顺利推进；要加强政策业务培训，培养一批骨干力量，指导改革，参与改革，使改革取得实效。
（二）实践操作层面
农村集体产权制度改革是推进农村经济发展的一项重大变革，事关农村经济发展和社会稳定大局，加快推进农村集体产权制度改势在必行。当前，在实践操作层面，我市应着力做好以下几个方面工作：
1、办好试点，稳步推进。以“三村”（城中村、城郊村、园中村）为主体，从村“两委”战斗力强、农村集体三资管理规范、资产、资源比较富裕的村中选择2-3个村作为农村集体产权改革试点村，先行先试，取得经验，稳步推进。一是要加强组织领导。市及试点乡、村要成立高规格领导小组和工作专班，负责试点村政策咨询、宣传、工作协调、社会维稳，制订试点村工作路线图，明确时间节点。二是制订工作方案。明确改革目标，建立“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监督有力”的农村集体产权运行和管理机制；把握基本原则，即严格耕地保护，稳定农村基本经营制度，切实保护农民利益，确保社会和谐稳定。掌握改革内容，重点是清产核资，清人分类，明晰产权，折股量化，股份配置，建章立制，规范农村社区股份合作社。按时间节点分步组织实施。方案经全体村民或村民代表大会讨论通过执行。三是抓好培训，提高业务素质。在试点村开展工作前，就政策、业务操作进行培训学习，培训一批熟悉政策、掌握方法的骨干，全程参与改革。同时，组织考察学习，吸取外地经验作法，少走弯路，提高工作实效。
2、做实三项工作，打牢改革基础。一是扎实抓好农村土地承包经营权、林地、农户宅基地、房屋所有权、集体土地所有权、集体建设用地等确权登记颁证工作，这是深化农村集体产权改革最重要的基础性工作，必须按确权方案要求保质保量按时完成确权颁证任务。依照法律、政策把握工作环节，严格考评验收，使确权工作不走过场，真正做到确实权、颁铁证，充分保障农民及集体土地权益。二是扎实抓好农村集体三资监管工作，盘清三资家底，掌握三资动态，严把集体资产、资源处置，为科学制订改革方案提供强有力依据。三是建立农村集体产权交易平台，乡镇以财经所为载体建立交易平台，对小额资产、资源进行公开招投标处置；市农村集体综合交易中心要尽快启动运营，做好全市资产、资源交易工作，力争与武汉市农村产权交易中心联网，一方面提高资产、资源交易额，实现资产、资源保本增值，增加村集体经济收益；另一方面为农民承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋产权、林地等流转交易搭建平台。
（作者单位：安陆市财政局）
