一、聚焦个案：阶段性行政行为司法审查中的困惑
案例：刘XX与天津市XX区人力资源和社会保障局特殊岗位退休审批一案。刘XX原系天津市某企业职工，9月28日年满55岁的刘XX以从事特殊岗位满八年为由，经天津市XX区人力资源和社会保障局批准提前退休。5月10日，刘XX认为区人社局为其核定的连续工龄存在错误，导致其退休待遇过低，提起行政诉讼，要求撤销区人社局作出的工龄审定，并重新为其作出工龄审定。在案件审理期间，刘XX又认为其不符合特岗提前退休条件，起诉要求撤销区人社局对其所作出的退休审批表。其后8月25日，刘XX再次以区人社局审定其工龄错误，其不符合特岗提前退休条件为由，起诉要求撤销区人社局为其颁发的退休证。
对刘XX的三次起诉，法院在是否应当受理并进行审理方面存在较大分歧。一种意见认为，区人社局对刘XX退休时工龄的审定、是否从事过特殊岗位工作的审核，以及颁发退休证是三个独立的行政行为，对相对人权利义务均产生影响，故刘XX分别起诉法院应当依法分别立案。另一种意见认为，区人社局实施的退休审批时一个完整的行政行为，工龄审定、特殊岗位审核、颁发退休证是这一行政行为中的三个阶段性行政行为，不能独立成诉，故应该以退休审批行为是否合法作为一个诉讼案件受理。笔者认为，上述两种观点都存在偏颇之处，第一种意见仅仅以行政行为的阶段性外在表现形式作为判断行政行为的标准，将一个行政行为割裂成几个行为，而忽视了行政行为完整性，其结果将矛盾复杂化，既浪费司法资源，又不利于争议的解决。第二种意见虽然注意了行政行为的完整性，但又忽视了行政争议与行政行为的关系，偏离了当事人的诉求。那么，对于此类阶段性行政行为可诉的标准是什么呢，法官在进行合法性审查时如何把握住审查的范围？笔者认为，要分析阶段性行政行为的可诉性，首先就要厘清阶段性行政行为的概念。
二、阶段性行政行为的概念界定及分类
（一）阶段性行政行为的概念界定
阶段性行政行为是德国行政法上的概念，是指“行政机关已做作成终局之决定，但对其中一项法律要件，则保留出另一对该要件事项之管辖行政机关予以认定。该主管机关如未为所须之认定，预备行政行为即失效作废。日本行政法学理论中，也有对阶段性行政行为的论述。如盐野宏教授认为，行政法的一些制度，是由复数的行为形式的结合乃至连锁而构成的。 目前我国行政诉讼法中并没有阶段性行政行为这一概念，它是学者们为方便研究的需要，而人为创造出来的名词。①目前我国行政法学界的通说将阶段性行政行为定义为：行政机关在行政行为过程进行中的某一阶段，或者说是在行政事项未处置结束时作出的一种行政行为。②
（二）阶段性行政行为的分类
鉴于阶段性行政行为尚在我国行政诉讼法中并没有明确规定，对于阶段性行政行为的分类目前学界尚未形成统一标准。但有学者对阶段性行政行为进行类型化尝试，将阶段性行政行为分为中间行政行为和预备行政行为。（中间性行政行为是指发生在不同行政机关之间、上下级行政机关和同一行政机关不同内设机构之间的行为。例如，在实践中一些行政行为需要其他行政机关或行政主体参与或附和才能做作出，就其他参与或附和机关作出的行为就叫“中间行政”。预备行政行为是指同一个行政主体在行政程序中的某一个阶段作出的行为，它只是后一行政行为的前置行为，对相对人的实体权利和义务不产生实质性影响，不对外产生效力，是为最终行政行为做准备的。）也有的学者根据某一行政行为是否必须经过其他机关表示意见或者附署，将阶段性行政行为分为单阶段行政行为和多阶段行政行为。（单阶段行政行为是指“是否以及如何作成，可不受其他机关的制肘”。多阶段行政行为指“应经他机关参与始能作成的”行政行为）。对于此种分类法，笔者较为赞同。结合各种阶段性行政行为的内容，笔者以阶段性行政行为作出的主体为标准，将阶段性行政行为划分为四种表现形式：
1、一个行政机关分不同阶段作出的行政行为。如《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；……可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”这里的责令停止违法建设就是城乡规划主管部门这个行政机关在违法建设查处过程中的一个阶段性行政行为。
2、同级行政机关共同作出的行政行为。这其中又包含两种类型：一种类型是甲机关作决定，但事先要征求乙机关的意见。例如《海洋环境保护法》第五十七条条第二款：“海洋行政主管部门在核准海洋环境影响报告书之前，必须征求海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见。”还有一种类型是甲机关决定，但事先要乙机关同意。例如《中华人民共和国土地管理法》第五十七条：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。……”
3、上下级行政机关共同作出的行政行为。这其中包含三种类型，一种类型是下级受理后由上级决定；例如《土地管理法实施条例》第十七条：“……开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，报有批准权的人民政府批准。”第二种类型是下级审核后报上级后批准；例如《土地管理法》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡( 镇)人民政府审核，由县级人民政府批准……”第三种类型是下级决定但需上级先批准。例如《环境保护行政处罚办法》第二十七条第三项规定：“法律、法规和规章规定行政处罚必须报请上级环境保护行政主管部门批准的，应以书面形式报告，经批准后方可作出处罚决定。”
4、单主体与多主体的复合。即在一个行政过程中包含着两个行政行为，其中一个行政行为是由两个行政机关作出的，而另一个行政行为是由一个行政机关作出的。例如特殊岗位退休审批，在这一行政过程中包含特殊岗位的认定和工龄审定两个行为，其中对于特殊岗位的认定是由区人社局与市人社局共同作出的，而对于工龄审定是由区人社局作出的，这类阶段性行政行为就是单主体与多主体的复合。
三、阶段性行政行为司法审查之争论
在司法实践层面，各地法院对阶段性行政行为的认识和审判存在较大差异，主要体现在以下几个方面：
（一）可诉性问题
阶段性行政行为是否可诉，是一个有争议的问题，一种观点认为：由于阶段性行政行为只是行政行为的一个阶段，其并没有对相对人的权利义务产生确定性的影响，行为尚未成熟，如果对阶段性行政行为不服可待对其最终行政行为确定后提起诉讼，而对阶段性行政行为本身不可诉。一种观点认为，由于阶段性行政行为本身所产生的法律效果能够被最终行为所吸收，因此只需对最终行政行为进行审查就能保护相对人的合法权益，基于诉讼经济的考虑不应将阶段性行政行为单独再提起诉讼。还有一种观点则认为传统行政法学中以行政活动过程中某一固定时点的行为作为考察行政活动适法性的基本单元以及确定一切法律关系的基准点的做法不符合现代行政发展的要求，现代行政法学要求从全局的角度掌握行政行为发展的动态过程，不仅仅要求对行政行为的最终结果加以控制，而且要对行政行为的作出过程进行控制。 ③因此对于阶段性行政行为在符合一定条件的情况下是可以纳入司法审查范围。
（二）审查方式问题
对于阶段性行政行为如何进行审查？一种观点认为将阶段性行政行为作为最终行政行为的一个证据进行审查。第二种观点认为，对阶段性行政行为应该进行形式审查，即只要该行为是真实存在的，行政机关在作出最终行为时履行了这一阶段的手续即予以认可，对阶段性行政本身是否合法不作认定。第三种观点则认为，应当对阶段性行政行为实行实质审。法院因对被诉最终行政行为享有司法审查权而获得对该最终行政行为作出的整个过程的审查权，对于阶段性行政行为本身由于其包含有自己特定的意义，如其所产生的影响可能超出最终行政行为（文章开头的案例中工龄审定所得出结论不仅仅最为特岗退休的条件，而且还成为职工享受养老保险工作年限的依据，其产生的效果超出了特殊岗位退休审批这一行政行为），因此对阶段性行政行为应该进行实质审查。
（三）被告主体资格认定问题
由于多阶段性行政行为涉及到多个行政机关，因此在原告对阶段性行政行为不服而提起诉讼时，对于应该以哪个机关为被告存在争议。一种观点认为根据行政诉讼法的司法解释的规定，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。还有一种观点认为阶段性行政行为具有特殊性，不应该单纯的依照行政诉讼法司法解释的规定确定被告，而应该根据相对人的诉求，以被诉具体行政行为的实施者为行政诉讼的被告。
四、阶段性行政行为纳入司法审查受案范围必要性分析
（一）阶段性行政行为可诉性的行政法学分析
1、将阶段性行政行为纳入司法审查范围是现代行政法制监督的要求。行政诉讼的目的之一在于监督行政权力的行使，促进依法行政。现代行政国家下，行政权已经不仅仅是简单的运作，而是演变成一个复杂的权力体系，在这一复杂的体系下，为保证行政权有序运行和防止权力的滥用，设置一定甚至是繁琐的程序以及在行政系统内部进行权力分工和权力制约就是必然要求。基于这种要求，一个行政行为的作出要依赖于该机关先前作出的或者其他机关作出的行政行为在现代的行政活动中已经是常见的现象。正是在这一背景下，传统的以行政行为最终结果作为司法审查的基点的理论引起了一些行政法学家的反思，“行政过程论”——从动态意义上考察行政机关基于一个行政目的而作出的一连串行为这一理论在现代行政法各国得以兴起。尽管人们一直呼吁从过程论的角度来探视行政权的运作，但是建立传统行政行为理论基础之上的司法审查仍然是以行政机关一连串行政行为中的一个行政行为为诉讼标的。如果我们将行政机关基于一个行政目的而作出的一连串的行政行为视为一个过程的话，以单个行政行为为审查对象只能从点上而不能从面上予以控制整个行政权的运作，因而也就会难以发现行政权运作真正的瑕疵所在。 ④如果将阶段性行政行政纳入司法审查的范围的话，司法权就能从行政权运行的各个阶段对行政权进行控制，符合现代行政法治监督的要求。
2、将阶段性行政行为纳入司法审查范围是保护公民权益的需要。根据行政诉讼目的和法律平等保护原则，将可能对相对人的权益产生实际影响的行政行为纳入行政诉讼的受案范围已经得到了学界的普遍认同。在现代行政国家的情形下，行政机关作出的行为可能是多样的，起诉人合法权益遭受的损害也可能各不相同。任何对相对人权益造成影响的行政行为，不论是外部行政行为还是内部行政行为，都应具有法律救济手段，否则。对于阶段性行政行为而言，完全有可能侵害到相对人的具体权益，这时就具备了“诉”的一个条件——侵权性，而且有些阶段性行政行为对相对人产生的影响无法通过对最终行政行政的审查给予当事人司法救济，对于这类阶段性行政行为，如果不给予相对人诉权，相对人的合法权益就无法充分获得保障。因此将一部分阶段性行政行为纳入司法审查范围，为其提供制度化的纠纷解决机制有利于必须建立多样性的、整体上和谐的行政救济体系，从而更好保护公民权益。
（二）阶段性行政行为可诉性的诉讼法学分析
1、将阶段性行政行为纳入司法审查符合行政诉讼的解决纠纷目的。 作为社会纠纷的解决机制，行政诉讼的直接目的仍是解决纠纷。所谓纠纷的解决，其最直观的效果便是纠纷在形式上的化解和消除。为了实现这一目的，司法审查应当在一定程度上反应原告的诉讼请求和诉讼目的。在行政过程的视野下，原告在某些时候仅仅是对行政过程中的某个环节不满而提起诉讼，这个时候如果不允许原告对某个环节起诉而要对行政行为的整个过程进行审查，势必导致审查对象与原告诉讼请求不一致，不利于纠纷的解决。在文章开头引用的案例中，刘金强仅仅是因为对工龄审定所导致的退休金过低不满而提起诉讼，如果这时不允许对作为阶段性行政行为的工龄审定提起诉讼，而要对特岗退休审批是否合法进行审查，这直接偏离了原告的诉讼请求与诉讼目的。因此，从解决纠纷的角度看，应当允许对阶段性行政行为单独起诉。
2、将阶段性行政行为纳入司法审查范围有利于提高诉讼效益。现代诉讼制度的设计还必须考虑是否能达到效益最大化，设计得当的诉讼制度有利于协助司法机关尽快解决争议，因而省去由于当事人重复诉讼而导致的种种开支。按照行政行为的一般理论，如果认为只有最终行为对外产生实质性影响和法律效果，那么对于之前都是属于过程性、内部性及不成熟的行为，依法应该不可诉。但是从司法审查的角度看，如果依靠后一环节无法全面审查之前行政行为对相对人产生的影响，那么会导致相对人的重复起诉，本应一次性解决纠纷的诉讼引发了一系列的关联诉讼，使法院和行政机关陷入连环诉讼的怪圈，浪费了大量的司法资源。反之，如果将独立产生对外效果的阶段性行为行为纳入司法审查范围，则能给予相对人明确的诉讼指引，有利于减少其重复诉讼，提高诉讼效益。
五、阶段性行政行为可诉性标准
如前所述，将阶段性行政行为纳入司法审查范围具有重要意义。但在实践中，阶段性行政行为的表现形式多样，有的阶段性行政行为尚处在运作过程中，还未对相对人产生影响；有的阶段性行政行为对相对人的影响通过最终行为表现出来。因此确定阶段性行政行为的可诉性标准对于指导司法实践有重要意义。笔者从阶段性行政行为可诉性的理论及诉讼实务的角度出发，试图分析阶段性行政行为可诉的标准，以期对阶段性行政行为的审理提供指引。
（一）确定性法律规制标准。我国行政诉讼法明确规定公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，可以向法院提起行政诉讼。行政诉讼法司法解释将对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为排除在行政诉讼受案范围之外。可见，行政诉讼审查的对象应是对公民、法人或者其他组织的权益产生确定效力的行政行为，行政机关在作出行政处理决定之前的预备性或阶段性行为，如果尚未对公民、法人或者其他组织的权益产生实际的影响，不属于行政诉讼的受案范围。国家权力的分工使得司法权与行政权固有各自的领域，司法权虽然能审查行政权的合法性但不能过度的干涉行政权力。行政诉讼法制定的一个重要目的就在于保护相对人的合法权益，但司法权能对行政权的审查的前提条件就是相对人的权益发生可确定性的损害，否则在行政行为都还没有完成阶段司法权的介入会侵蚀行政权固有的领域。 ⑤另外，在对相对人可产生确定性法律规制效果的行政行为产生前，相对人提起行政诉讼难以有明确的诉讼请求，原告资格也不好确定，因此产生确定性法律规制效果是阶段性行政行为可诉的标准之一。
（二）成熟性标准。所谓成熟性标准，是指行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已经达到成熟阶段，才能允许进行司法审查，通常假定行政程序达到最后决定阶段才算成熟，该标准是美国法院依判例发展而来的一项原则。 ⑥该原则作为可诉性行政行为标准的理由在于：一是为了避免法院过早陷入行政机关与相对人的争议之中，妨碍法院的中立地位。行政机关对其职权范围以内的问题有拥有首次决定权,其做出确定的决定以前，不应受到法院的干涉。二是法院对行政行为的司法审查应选择适当的时机，不致因法院审查而打断行政机关作出决定的程序，保证行政程序的连续性与完整性，而且中间性的决定可以由最终的决定吸收，只对该最后决定的审查，有利于减少司法成本，提高司法效率。三是由于行政机关在作出最终决定之前，行政法律关系处于不确定状态，亦存在进一步发生各种变化的可能性，法院缺乏进行审查的确定的对象和现实条件，必须等到行政行为成熟法院的裁判时机才趋于成熟。如果行政相对人认为预备、中间的决定违法，可在最终行为做出后，以该实体决定违法起诉，并以中间、预备的行为为违法理由。 ⑦而对于行政行为成熟性的判定标准，主要是看当事人的法律地位是否受到了行政决定的实质影响，是否增减了当事人的权利和利益，是否会妨碍行政主体作出最终行政行为。但是成熟性原则也有一个例外，如果一个行为最终包括一个或几个独立的实体行为，则相对人可对最终行为或任何一个实体行为提起诉讼。
（三）权利救济标准。权利救济标准是指对相对人权利义务产生实际影响的行政行为应该给与其相应的救济渠道。对于阶段性行政行为来说，法院在审查过程中要注意阶段性行为行为的法律效果是否会被最终行为所吸收。如果阶段性行政行为所产生的效果涵盖在最终行政中，那么只需对最终行为进行审查就能给予相对人提供司法救济保护其权益，无需再对阶段性行政行为进行单独的审查。但是如果阶段性行政行为对相对人产生了最终行政行为以外的影响，那么仅仅对最终行政行为进行司法审查时无法对相对人提供无漏洞的司法保护，因此对于这种情况应该允许对阶段性行政行为进行单独的司法审查。
结语
行政过程论的发展，致使对阶段性行政行为的研究纳入人们的视野，尽管本文对阶段性行政行为的司法审查提供了一个新的渠道，但只是起了抛砖引玉的作用，以期能对阶段性行为行为的司法审查及法学研究提供新的路径。
