[摘 要] 党的十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。财政保障和约束机制是财政职能发挥的基本手段。必须按照建立现代财政制度的要求，深化财税体制改革，健全财政保障及约束机制，做到财政保障合理适度，财政约束坚实有力，促进经济社会持续健康发展。
[关键词] 财税体制；财政保障；财政约束
党的十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。财政保障和约束机制是财政职能发挥的基本手段。随着社会主义市场经济体制的建立，我国财政保障和约束机制不断完善，有力支持了各项经济社会事业的发展。但与社会主义市场经济体制要求相比还有差距，下一步应全面贯彻落实党的十八届三中全会的部署，按照建立现代财政制度的要求，深化财税体制改革，健全财政保障及约束机制，促进经济社会持续健康发展。
一、财政保障适度、约束有力是经济社会健康发展、国家长治久安的重要基础
财政保障和约束从不同的方向保证经济社会持续健康发展，是财政职能作用发挥的“一体两翼”，二者不可或缺，不可割裂。
1.财政保障合理适度是经济社会健康发展的关键。财政保障是政府为履行职能和满足社会公共需要而进行的资源配置行为，包括财政直接配置资源和利用财税手段引导和带动社会资源配置，体现政府的发展目标、发展战略、政策重点和调控取向，影响着经济社会发展的方向、路径和速度。但在市场经济条件下，财政保障应有边界，重点在弥补市场缺陷，不应介入市场能有效配置的领域。整个社会资源有限，决定了政府财力有限，财政保障必须有所为有所不为，不能面面俱到；保障水平必须适度，不能超越经济发展阶段。政府财力具有顺周期性，而财政支出特别是保障民生支出则呈刚性甚至逆周期特征，这就决定了财政保障不宜过宽过高，以免不可持续；财政保障过度会带来逆向激励，产生道德风险，即养懒人，损害社会公平和效率。
2.财政约束有力是维护经济社会秩序的基石。财政约束是政府通过建立规矩（制度）、制定政策、加强监督，形成资源配置的基本规范和经济社会主体行为的基本规则，对市场主体及自身行为进行规范和制约，体现政府对经济社会活动的制衡、监督和控制，影响到经济社会的基本秩序和稳定发展。财政约束首先是市场有序运行的基础，强有力的财政约束使市场主体行为有章可循，政府资源配置不越位、配置方式不扭曲，是界定市场和政府边界、维持正常的财经秩序的重要工具。财政约束也是财政有效配置资源的保障，保证财政资金能按规定的程序和方式，流向预期的领域。财政约束还是建设廉洁政府的基本要求，严肃财经纪律,规范取财、用财是防治腐败的基本手段，加强财政监督是反腐倡廉建设的重要环节。
3.财政保障失度、约束软化是财政危机乃至经济社会发展停滞的根源。计划经济体制下，财政大包大揽，几乎承担了所有的经济社会发展责任，最终损失了效率，导致经济社会发展缓慢，也使财政保障停留在较低水平。市场经济条件下，财政保障如果超出合理范围和水平，加上财政约束不力，往往会埋下财政危机的祸根，导致发展停滞。上世纪80年代拉美债务危机是一个例证，墨西哥、巴西等国政府大举借债进行建设，加上缺乏严格的债务管理，约束软化，发展陷入停滞，最终导致危机。当前的欧洲主权债务危机也是一个例证。希腊、葡萄牙等危机国是典型的“低税收、高福利”，两国财政收入占GDP比重2001-平均分别为39.6%和40.4%，而财政支出占GDP比重平均为47.3%和45.4%，用5%以上的财政赤字率维持高福利，超越了经济发展水平；同时，财政约束软化，希腊政府甚至作假隐瞒大量财政赤字和债务，最终导致了债务危机。
4.财政保障和约束机制健全是经济社会持续发展国家的基本经验。财政经济状况较好、经济社会平稳发展的国家都是财政保障和约束并重，在加强财政保障的同时，也将保障控制在合理范围和水平内，并注意强化财政约束机制。如，二战以来英国逐步建立覆盖全民、囊括各个方面的财政保障制度，但也注意合理适度，根据经济社会发展水平调整各项保障待遇，并鼓励私人部门参与，引进竞争机制，提高供给效率，减轻政府负担。同时，还加强财政约束，实施了财政稳定规则，建立了综合支出审查制度和公共服务协定，并以部门占用资源为基础编列预算。在这种财政机制下，英国经济社会保持了持续发展态势。
以上分析表明，促进经济社会有序健康发展，财政保障范围必须合理，主要提供市场不能提供的公共产品和服务；保障水平必须适度，与国情、发展阶段相适应，立足满足基本公共需要，兼顾眼前和长远；必须控制风险，确保财政经济可持续；必须突出重点，兼顾一般，处理好公平和效率的关系。财政约束必须坚实有力，能制衡、控制、监督公共财政资源决策和配置，保障财政资源消耗与财政资源获得、财政支出与财政收入、财政与经济相适应，有限的财政资金用到刀刃上、分配到最需要的地方、使用最有效率。
（作者为：欧文汉，财政部综合司司长、经济学博士）
