交通事故认定书的法律性质及可诉性探讨
【作者】 陈璇，李波阳 【作者单位】 甘肃政法学院
【分类】 刑法学 【中文关键词】 证据；行政行为：行政诉讼；认定程序
【文章编码】 1673-2391（）04-0026-03 【文献标识码】 A
【期刊年份】 【期号】 4
【页码】 26
【摘要】 现行法律将交通事故认定书定性为处理交通事故的证据，人民法院不再受理对交通事故认定不服而提起的行政诉讼。交通事故认定书的属性问题饱受争议，从法理上来讲，交通事故认定应当属于行政复议和行政诉讼的受案范围。重构交通事故认定书的认定程序及救济程序，使之公正、合理，确保当事人的合法权益。
【全文】 【法宝引证码】 CLI.A.1181006
自《中华人民共和国道路交通安全法》将交通事故认定书直接作为处理交通事故的证据之后，公安部随即取消了交通事故认定书的重新认定程序，人民法院因此也就不再受理当事人针对交通事故认定书的行政诉讼，这使得涉及当事人重大权利义务的交通事故认定丧失了有效的救济途径。事实上使该交通事故认定书处于法律救济的真空地带，不仅给交通事故当事人权利的实现造成了困难，也使得交通管理部门执法的公正性饱受质疑。“周杰醉驾案”就是典型的例子。
交通事故认定是公安机关交通管理部门运用法定职权和程序对道路交通事故现场进行勘验、检查、鉴定以后，作出的划分和确定交通事故当事人责任程度的一种行政确认行为。它是交通事故处理中关键和核心的环节，尤其在涉及交通事故损害赔偿纠纷中，事故责任的有无及大小将直接影响当事人损害赔偿主张的成立及其赔偿数额的确定，一日认定错误，便将给当事人权利的行使带来极大的不便。
一、交通事故认定书的法律性质
根据现有关于交通事故认定的法律规定及有关论述，交通事故认定书的性质主要有责任确认性质、证据性质、行政行为性质三种。
（一）交通事故认定书—责任确认性质
确认说认为，交通事故认定行为就其内容而言是公安机关交通管理部门依职权作出的行政确认行为，但不是独立的行政行为。交通事故认定书的责任确认性质是当事人是否承担责任的前提，但交通事故认定并不直接涉及当事人的人身权和财产权。基于这一理论，把交通事故认定从行政复议和行政诉讼受案范围去除出去，剥夺了交通事故当事人获得救济的权利，使公开、公平、公正的法治原则不能够在交管部门作出交通事故认定行为时予以体现，给当事人一个救济的途径，因此应当纠正公安机关交通管理部门行政确认的错误，促进、支持公安交管部门依法行政。
（二）交通事故认定书—证据性质
《道路交通安全法》用“交通事故认定书”代替了1992年《中华人民共和国道路交通事故处理办法》（以下简称《办法》）“交通事故责任认定书”一词。“责任”二字的取消意味着认定书的性质由责任认定改为事实认定，明确了认定书的证据属性，这也是认定书证据说的起因。全国人大法工委法工办复字[]1号文件解释了道路交通安全法关于交通事故认定书证据属性的规定。把交通事故认定书作为诉讼中的一种证据，规定由人民法院在诉讼中通过证据审查的方式来解决交通事故认定的效力问题。其又分三种意见：其一，书证说认为认定书是由公安机关在其法定权限内行使职权所制作的文书，从书证分类角度看，是种公文性书证。{1}书证所表达的思想和记载的内容，既是证据事实，也是案件事实，二者是相重合的。2其二，鉴定结论说认为认定书是一种特殊的鉴定结论。但它不太符合鉴定结论的准确含义和操作规范．鉴定结论应该回答专业问题，比如死亡原因、肇事原因、事发原因是什么等，但它不应该回答法律问题，不应该作出责任划分的结论。{3}其三，勘验、检查笔录说认为认定书是交通事故处埋人员对交通事故现场、车辆、人员等进行勘验或检查后，对勘验过程、勘验方法、勘验结果或检查结果作的文字记录。
（三）交通事故认定书—行政行为性质
行政行为说认为，交通事故认定是公安机关行使行政权力的行为，应认定其为具体行政行为。根据1992年《办法》的规定，公安机关处理交通事故实际上是公安机关进行交通管理的一个重要组成部分，是公安机关在处理交通事故现场后，划分当事人责任的行为，基于该认定进而惩罚交通事故的肇事者，对损害赔偿进行调解。这是一个连续地、系统地实施行政行为的过程，环环相扣、互为囚果。关于交通事故当事人刑事责任、行政责任的承担以及民事赔偿责任的划分都以公安交管部门出具的交通事故认定书为基础，因此不当的或违法的交通事故认定将会对当事人的人身及财产权利造成不必要的损害，不仅对交通事故当事人不公平，同时也有损公安交管部门的公信力，交通事故的认定作为公安交管部门的具体行政行为应当属于行政诉讼法律规定的受案范围。
综上所述，笔者认为：1．书证反映案发前已存在或案件发生的客观过程，是案件的客观事实，而交通事故认定书是公安交管部门工作人员的行政行为，体现出很强的主观性，且具有认定事实和划分实体权利义务的性质，不符合书证客观、中性的特征；2．认定书与鉴定结论制作主体不同、内容表达不同、制作程序不同。在交通肇事案件中，交警既是侦查人员又是证据制作人员，依据《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定，审判人员、检察人员、侦查人员担任过本案的证人、鉴定人、辩护人、诉讼代理人的应当回避。即作为鉴定结论，交通事故认定书取证程序与我国现行法律相违背；3．交通事故认定存在的最大缺陷是缺乏救济途径、根据《道路交通安全法》的规定，经上一级公安交通管理部门作出的重新认定具有终局性。人民检察院及人民法院在公诉与审理案件时都把认定书作为证据来运用，无法对认定书的证据能力进行审查，无法对已作出最终决定的事故认定进行复核或者重新认定。这使当事人对违法认定无处可诉，从而造成冤假错案。4虽然新法在名称上取消了“责任”两字，但实质上公安交管部门出具的交通事故认定书均依照相关条例确定了当事人的权利义务关系，这种认定书是在严密细致的调查取证基础上得出的结论，而不是刑事诉讼意义上的证据。
通过以上分析，笔者认为交通事故认定符合具体行政行为[1]的特征：1．交通事故认定的主体是道路交通管理的公安交管部门；2.交通事故认定是公安交管部门的单方行为，符合行政权运行的特征；3．交通事故认定是针对涉及交通事故的公民、法人或者其他组织作出的，其行使对象具有特定性；4交通事故认定是作出有关特定公民、法人或者其他组织的权利义务的行为，这是内容要素。因此，通过交通事故认定后制作的认定书具有具体行政行为性质。
二、交通事故认定的可诉性探讨
根据现行的《道路交通安全法》，交通事故认定书可以直接作为后续诉讼中的证据使用，交通事故认定书的内容在实体上划分了交通事故当事人的权利义务关系。一旦交通事故认定书没有依法作出或者没有依照法定程序作出或者确有不当，那么就要赋予当事人相应的救济权利—提出行政诉讼或者行政复议以维护自身的合法权益，这才是正确的制度设计。从法理上来讲，交通事故认定书是公安交管部门针对特定交通事故当事人作出的涉及其重大利益的具体行政行为，理应具有可诉性。
（一）从行政诉讼法的规定及立法精神来看，交通事故认定行为应当属于行政诉讼受案范围
《中华人民共和国行政诉讼法》2条规定了公民提起行政诉讼的条件，只要行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益就可以提起行政诉讼。第12条列举了不属于行政诉讼受案范围的事项，并没有把交通事故认定列入其中。该法第11条对行政诉讼受案范围采取了列举加概括的规定方式且交通事故认定行为没有被明确列举，但该条第1款第8项规定了法院受理对认为行政机关侵犯其人身权、财产权的具体行政行为的诉讼。《行政诉讼法》既没有明确肯定交通事故认定行为的可诉性，也没有把该行为放在不可诉之列．但是，根据该法2条的规定，从立法精神上来看，交通事故认定书具有可诉性是毫无疑问的。
（二）在现代法治国家对具体行政行为提起行政诉讼应当不受任何限制
任何一种权力运行都受到其运用主体的制约，难以永远的公平公正。作为公共利益代表的公务员可能会受其自身知识背景、价值观念的制约而错误地处理事情。根据现代法治理念，有权力就要有制约和救济，没有制约的权力滥用将成为必然、没有救济将使相对人的权利陷入万劫不复。近代分权制衡的理论正是基于这样的经验而得以确立和普及的，而行政诉讼也正是通过司法权对行政权进行制约的一种制度设计。虽然我国诸多法律明确规定了行政终局的情形，因此在行政诉讼法中特设了行政诉讼受案范围的有关规定，同时这种规定也得到了理论界和实务界的认可，但是总的说来，只要实体法上不存在明确的例外规定，对所有具体行政行为都应该保障提起行政诉讼的机会。这一理论对公安机关道路交管部门所作出的交通事故认定行为仍然应当适用。
（三）从司法实践上看，人民法院应对交通事故认定进行审查
现行法律把交通事故认定书确定为一种证据，人民法院在依法受理交通事故当事人提起的因为交通事故造成的损害赔偿案件中，应当对公安交管部门作出的交通事故认定进行审查，从而确定认定书作为证据的证明能力。在这里人民法院对证据的审查．实质上是对交通事故认定的审查。
既然在民事诉讼中人民法院还要对交通事故认定进行审查，那么还不妇直接在交通事故刚发生时明确赋予交通事故当事人能够对交通事故认定提出行政复议和行政诉讼的权利，这样可以尽快地进入司法程序，提高公安交管部门的行政效率，促成交通事故当事人达成和解协议，减少因交通事故而提起的诉讼
事实上，已废止的《办法》对交通事故认定的可诉性是持肯定态度的，也允许交通事故当事人申请重新认定，并不受次数限制。而新法明确否定了交通事故认定的可诉性，取消了交通事故重新认定程序，仅规定了以一次为限的复核程序，人民法院也不再受理对交通事故认定不服而提起的行政诉讼。从法学研究角度来讲，时隔十七年颁布的《道路交通事故处理程序规定》具有滞后性，但究其原因：其一，这是出于提高公安交管部门和人民法院工作效率，简化程序的考虑。其二，人为因素干扰重新认定程序的公正性，如2月2日阜阳市出现首家交通事故处理代理的专业机构，{5}专门从事交通事故处理、诉讼，及全程索赔服务。他们往往与交管部门有着某种利益上的联系，收取肇事者代理费用后，促使其与受害一方和解，将相应费用与交管部门内部工作人员按比例分成，而交管部门则依据和解协议制定交通事故认定书。其二，保险公司在保险理赔过程中会对交通事故认定书的真实性进行审查。因此，认定结果通常不会显失公平
笔者认为，法治的建设不能为了节约成本而简化合理的程序，也不能因为提高效率而剥夺当事人本应拥有的权利。在效率与正义的价值冲突中，遵循法律的基本正义是追求效益价值的底线。交通事故认定在目前不属行政复议及诉讼的受案范围是不合法治精神的
三、完善交通事故认定程序的设想
（一）统一交通事故认定书的归责标准
现行法律把交通事故认定书定位为鉴定结论，那么作为鉴定结论应当统一其认定标准。制定全国统一的交通事故认定规则应是当前的一项紧迫任务。
公安部颁布的《交通事故处理工作规范》60条第4款：交通事故处理机构负责人应当组织专家小组研究，就当事人的行为与交通事故的因果关系是否成立，责任认定是否符合认定规则进行审核。由此可见，公安部门主要根据因果关系认定交通事故责任。而交通事故具体认定原则上应当由最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合制定。
（二）完善交通事故认定书的认定程序
目前我国认定书的制作缺乏统一完善的认定程序，需对其进行重构。
交通事故发生后，由公安交管部门指派警察到现场进行勘验、检查、调查取证，然后将调查收集的证据交由鉴定部门进行鉴定。现场勘查笔录由在场人、证人、当事人签名确认，肇事车辆物证鉴定委托技术部门鉴定，确保与事故有关证据的客观真实性和科学性。交通事故认定的客观真实性不因事故现场交通警察的主观因素而受到影响。成立交通事故认定委员会，由交通事故现场处理警察将调查搜集的证据交由交通事故认定委员会指派的鉴定人负责认定交通事故责任。交通事故认定委员会作为该领域内认定争议的法定仲裁机构，其成员应当由具备相应资质的专业人员构成。当事人对交通事故认定有异议或人民检察院、人民法院对交通事故认定书不予采信时，可以委托上级交通事故认定委员会进行重新认定。交通事故认定委员会出具的认定书具备权威性。{6}
（三）监督制约交通事故的认定过程
为避免交通事故代理人与交管部门内部工作人员相互勾结，作出不公平的事故认定，需上级交管部门设立专门人员对下级交管部门事故处理情况进行监督，而基层交管部门需对内部民警执法的各个环节进行监督，实行办案民警负责、专门人员审核、支队领导审批等制度。
对于交通事故处理代理公司这个新兴事物，其应当经过工商部门的严格审查、注册、颁证。交通事故当事人与代理方签订书面委托合同时，须注明代理期间的综合费用、使用范围、处理费用的结算方式、纠纷的处理方法等条款，以防法律漏洞的形成。而交管部门在事故的处理中，应审核代理公司或代理人的委托资质，并对其委托合同、委托行为进行监督。
四、结语
由于交通事故认定书法律属性定位模糊，认定标准不一，在司法实践中难以取舍，致使当事人的权益救助无法保障。笔者认为，应首先从法律上对其进行定位，按照相关规定重构认定书的制作及救济程序，使之公正、合理，这是实现实体公正的保障。在当前的交通事故处理模式中，如若将交通事故认定行为列入行政诉讼的受案范围，必然将会对公安交管部门的警力配置提出新的要求，必然会大大增加人民法院的受案数量，增加司法成本。但是现代法治国家不应当以牺牲公民的合法救济渠道来换取行政效率，因此，赋予交通事故认定行为的可诉性是法制建设的要求，也是在权利意识日益觉醒的今天，公民维护自身诉权的需求。
【注释】 [1]具体行政行为是国家行政机关依法就特定事项对特定的公民、法人和其他组织权利义务作出的单方行政职权行为。
【参考文献】 {1}朱士忠，徐建明．道路交通事故责任认定体制的弊端及认定书的证据定位[J]检察实践,（5）.
{2}交通事故责任认定书在刑诉中亟待解决的问题[EB/OL]./public/detail.php? id=119292.{3}何家弘．证据学论坛（第15卷）[M].北京：法律出版社，:231.
{4}柏永娴．如何认识交通事故责任书的法律效力[N].检察日报，-02-21.
{5}阜阳：交通事故处理可由公司代理？[EB/OL]./news/-02/04/content 18959 714. htm.
{6}张禄兴．《道路交通事故认定书》证据属性及完善机制探析[J].福建广播电视大学学报，（2）.
