【裁判要点】
会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于内部行政行为，通常不对外发生法律效力，也不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。会议纪要对外发生法律效力应满足两个条件：一是会议纪要的内容直接涉及公民、法人或其他组织的具体权利义务；二是会议纪要通过一定方式外化。外化方式包括行政机关将会议纪要作为行政决定送达或告知当事人，或行政机关将会议纪要直接予以执行，当事人在执行过程中知晓会议纪要内容等，否则会议纪要不发生外化效果。会议纪要外化的途径应当限于正当途径，如果通过私人告知等非正常途径知晓会议纪要内容的，不属于以法定途径的正式发布，会议纪要没有对外产生法律效力，也不具有强制执行力，不属于行政诉讼受案范围。会议纪要如果转化为其他对外发生法律效力的行政行为，当事人可对其他发生法律效力的行政行为起诉，会议纪要对当事人不直接产生权利义务影响。
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行政 裁 定 书
（）最高法行申370号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：焦作汇银纺织有限公司，住所地河南省焦作市马村区解放东路**号。
法定代表人：胡建国，该公司总经理。
委托代理人：耿海中，河南华凌律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：焦作市人民政府，，住所地河南省焦作市人民路**号
法定代表人：徐衣显，该市人民政府市长。
委托诉讼代理人：陈宁，焦作市自然资源和规划局工作人员。
委托诉讼代理人：李素玲，河南达成律师事务所律师。
再审申请人焦作汇银纺织有限公司（以下简称汇银公司）因诉被申请人焦作市人民政府会议纪要一案，不服河南省高级人民法院（）豫行终2782号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员马鸿达、审判员李小梅、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，并于4月19日对各方当事人进行了询问，再审申请人的委托诉讼代理人耿海中，被申请人的委托诉讼代理人陈宁、李素玲到庭参加询问。本案现已审查终结。
汇银公司申请再审称:1.〔〕2号会议纪要具有可诉性。该会议纪要作出的主体特定，针对的对象特定，针对的事项特定，内容直接影响到了汇银公司的实体权利，直接导致汇银公司巨额财产的减损。因此，原裁定认为会议纪要本身不对当事人的权利义务产生实际的影响完全错误。2.原裁定事实认定错误。〔〕2号会议纪要不仅仅是对土地变更作出决定，而且对原工业用地剩余年限的出让价值、甚至对曾承诺交付但至今尚未交付的剩余68.4亩土地也作出了决定，不是焦作市政府“进行讨论而形成的意见”，而是焦作市政府对汇银公司有关问题作出的决定，只是以会议纪要的形式予以记载而已。3.〔〕2号会议纪要并非内部公文，实际影响到了相对人的实体权利义务，不能因以会议纪要的形式作出而逃避司法审查，阻却当事人的司法救济途径。且原裁定并未查明该会议纪要的前因后果及背景，对内容是否影响到汇银公司的实体权利也未查明，仅凭“会议纪要”四个字就认为不对外产生法律效力，毫无说服力。因此，汇银公司的起诉完全符合法定起诉条件、属于行政诉讼受案范围，原审法院的驳回起诉完全错误。故请求撤销河南省高级人民法院作出的（）豫行终2782号行政裁定，并指令一审法院继续审理。
焦作市人民政府答辩称：1.焦作市土地资产管理委员会〔〕2号会议纪要不具有法律上和事实上的可诉性。案涉会议纪要是内部用于记载、传达会议召开情况的一种载体，不对外产生相应的法律后果，不属于行政诉讼受案范围。且案涉会议纪要涉及的五项内容是依据汇银公司申请变更其原工业用地用途为商服、住宅用途而作出的，会议纪要作出后，焦作市人民政府已经为汇银公司出具批准文件，汇银公司依据批准文件和焦作市国土资源局签订新的《国有建设用地使用权出让合同》，汇银公司已经注销原工业用地的使用权证，且按照出让合同履行，办理了新的土地使用权证，说明其对会议纪要的内容已经认可，现对签订出让合同要求的前提条件予以否认，无事实依据。2.即使汇银公司享有诉权，其起诉也超过起诉期限，应当驳回起诉。案涉会议纪要是10月18日作出的，5月30日焦作市人民政府作出焦政土〔〕35号批复同意汇银公司办理土地用途变更手续，6月3日，汇银公司和焦作市国有土地资源局签订新的《国有建设用地使用权出让合同》，汇银公司最迟应于6月3日前提起诉讼，其于11月21日提起本案诉讼，明显超过两年的起诉期限。综上，二审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。
本院经审查认为,本案争议的焦点是案涉会议纪要是否具有可诉性。会议纪要作为行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，属于内部行政行为，通常不对外发生法律效力，也不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。会议纪要对外发生法律效力应满足两个条件：一是会议纪要的内容直接涉及公民、法人或其他组织的具体权利义务；二是会议纪要通过一定方式外化。外化方式包括行政机关将会议纪要作为行政决定送达或告知当事人，或行政机关将会议纪要直接予以执行，当事人在执行过程中知晓会议纪要内容等，否则会议纪要不发生外化效果。会议纪要外化的途径应当限于正当途径，如果通过私人告知等非正常途径知晓会议纪要内容的，不属于以法定途径的正式发布，会议纪要没有对外产生法律效力，也不具有强制执行力，不属于行政诉讼受案范围。会议纪要如果转化为其他对外发生法律效力的行政行为，当事人可对其他发生法律效力的行政行为起诉，会议纪要对当事人不直接产生权利义务影响。本案被诉的〔〕2号会议纪要是否可诉，取决于其是否已经外化并对外发生了法律效力。焦作市人民政府称案涉会议纪要已经于5月30日送达焦政土〔〕35号批复时一并送达给汇银公司了，但没有提供已经送达案涉会议纪要的证据。汇银公司关于其得到案涉会议纪要的时间和途径，表述前后不一致且存在矛盾。故在无证据证明会议纪要已经外化的情况下，原审裁定驳回汇银公司的起诉并无不当。汇银公司关于要求落实对原工业用地剩余年限的出让价值及其他权利请求，可以另行主张。
综上，汇银公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回焦作汇银纺织有限公司的再审申请。
审判长马鸿达
审判员仝蕾
审判员李小梅
二〇一九年五月十三日
法官助理李 慧
书记员王 宁
